城市公用事业是经济和社会发展的基础和载体，其发展水平和速度直接关系到城市经济的发展和社会的全面进步。传统的公用事业模式是城市政府既经营又监督，造成了公用企业管理效率和经营业绩低下，服务质量和数量不能满足城市居民的需要。2005年2月24日，国务院正式颁布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出鼓励与支持非公有经济进入电力、基础设施等垄断行业，但在介入过程中，政府仍需要对公用事业实施有效监管，以保障民营化改革的顺利运行并取得预期效果。
一、城市公用事业民营化监管的必要性
一般来说，水、电、煤气等公用事业都是自然垄断性比较显著的基础设施产业，同时又具有明显的公共性，由此造成在相当长的一段时期内，政府是公用事业惟一的所有者与经营者，管理效率与经营业绩低下。公众作为消费者无法得到满意的服务。打破政府垄断，让民间资本成为公用事业的支配力量之一，可以大幅度提高公用事业的经营效益与效率。
公用事业民营化的基本逻辑是通过充分激发个人利益最大化的行为动机，以实现公共利益最大化；因此，经营者为了实现个人收益最大化，完全有充足的动力降低经营成本、改进管理过程、改善公用事业产品的供给状况，而其经营管理业绩的优化也意味着消费者可以享受更为丰富的产品与更为方便快捷的服务。
然而，通过促进个人利益最大化以实现公共利益最大化的逻辑并非十分可靠，关键原因在于个人利益的最大化可能以损害公共利益为代价，最终促使其为获得垄断利润而侵害消费者的权益。政府监管作为现代政府的一种治理工具，在民营化中充当公用事业经营活动的监督者，及时约束经营者个人利益最大化动机的过分膨胀，以维护消费者的正当权益。世界范围内的民营化实践表明，民营化大潮席卷过后必然是政府公用事业监管的跟进，价格监管、进出监管、质量监管等良好的政府监管构成了民营化公用事业经营管理活动的制度基础。民营化逻辑与政府管制逻辑的互补才可能带来公用事业经营者利益与公众利益的双赢，公用事业价格的起伏必然要处于良好政府监管的约束之下。
二、城市公用事业监管的内容
（一）进入监管
城市公用事业应对民营部门采取特许经营权公开招标的方式进行监管。公开招标可以限制经营者的过度进入，保障社会总成本最小化和资源配置的高效率。虽然在城市公用事业的建设方面，采取特许经营权出让已经在一定范围内展开，但是采取招标方式出让经营权的经验还很少，所以在实践操作时，应防止招标中竞争不足的问题。特许经营权招标的目的在于利用竞争机制择优确定经营者，然而实际操作过程中却往往因竞争不足而影响这一机制功能的发挥。为杜绝招标过程中竞争不足、招投标程序不规范等问题，应加强对招投标过程的监管[1]。
（二）价格监管
城市公用事业的价格水平不仅与公用企业的利润水平密切相关，会直接影响民营公用企业对进入城市公用事业的预期利益，而且直接关联到城市居民的切身利益。因此，价格监管是城市公用事业监管的核心内容。制定合理的价格政策，才能刺激民营公用企业自觉提高生产效率、降低成本，从而使消费者能享受到较低的价格。当今世界各国影响较大的定价模型有美国的投资回报率模型和英国的最高限价模型。根据我国目前的实际情况，政府可采用最高限价模型来制定公用产品的价格。
最高限价监管模型通常叫RPI-X模型[2]，如果民营企业的本期价格为Pt，则下期的监管价格Pt+1为：
Pt+1=Pt（1+RPI-X）
其中RPI表示零售价格指数（Retail Price Index）即通货膨胀率，X是由政府部门确定的一定时期内生产效率变化的百分比。这个简单的价格监管模型意味着，企业在任何一年中制订的名义价格（nominal price）取决于RPI和X的相对值。如果RPI-X的差值是一个正数，企业可以在这个差值的范围内提价，也可以不提价，以刺激需求。但如果RPI-X是一个负数，则企业必须降价，其幅度是RPI-X的绝对值。RPI-X模型不仅适用于单一产品（或服务），也适用于多种产品或服务的价格监管。因此，这是一个“一揽子价格”监管模型。通过这个模型，政府可以在一定时期内控制有关产业价格的上涨幅度，而不直接限制民营企业的利润率水平，以致民营企业完全可以在给定最高限价下，通过提高生产效率而谋取更多的利润。
（三）质量监管
城市公用事业具有公益性，与公众利益直接相关，因而任何公共事业部门都有责任提供安全可靠的服务，服务质量的监管成为政府监管的重要环节之一[3]。在企业化、市场化运营的背景下，企业受经济利益驱动降低产品、服务质量的动机很大。为了防止那些不存在激烈竞争的垄断行业提供的物品和服务的质量下降，以及防止竞争行业提供低劣物品，政府必须实施质量监管，制定完备的法律体系。
（四）普遍服务监管
公用事业是一个关系到社会公众利益的基础经济领域，其产品或服务属于社会生活基本必需品，因此“普遍服务”应成为公用事业政府监管过程中应当格外关注和把握的一个标尺。普遍服务监管包括对民营企业提供的公用产品的网络普及性监管、歧视性监管及完善普遍服务补偿机制[4]。
三、监管机构设立与监管“监管者”
（一）设立独立的监管机构
目前，我国城市公用事业监管机构主要是产业监管机构与其他综合性政策部门或执法部门，其职能被分割到不同部门，监管权力过于分散，实行的是由不同部门行使不同监管职权的分管体制，没有一个单独的机构统一行使政府监管职能，使监管能力受到很大制约。
我国尚没有设立独立监管机构的先例，可借鉴发达国家的经验，根据自身情况设立监管者。国际上公用事业的监管机构设置大概有三类：一类是设立综合性监管机构，对数个领域行使监管权；一类是分别设立行业监管机构；还有一类是不设立专门的监管机构，监管机构与政策制定机构是分离的，具有独立性、专业性和权威性。我国可在政府行政机构内部设立4-5个行使城市公用事业政府监管职能的法定机构，（但不是每一个产业设置一个法定机构），负责公用事业的政府投资和监管，代替政府行使管理和监管的职能，在监管体系中具有特殊地位。具体的职能为：制定产业发展规划，制定和完善相关法律、法规，行使特许经营权，建立和完善产业服务标准，建立产业监管体系和实施产业监管[5]。法定机构由政府部门设立，最高领导人是董事会主席，由各个政府部门委任，并对其所属部门负责，自主掌握资金使用，有自主的用人权，具有法人资格。（表1为水务、电力与煤气、电信、固体垃圾的法定机构。图1为法定机构的内部结构）。
城市公用事业监管机构的这种组织形式可使机构内部各个部门分工明确、职责清晰，相互之间能合作协调、信息共享，减少内部交易成本，提高监管效率。
（二）监管“监管者”
城市公用事业实行民营化后，独立的监管机构专门履行监管职能，营造公正的市场竞争秩序，提供满足公众需要的产品和服务，从而实现佑民赢利的社会目的。但是，由于独立的监管机构也是“经济人”组成的机构，有很强的利益动机，若没有相应的监管、约束，在私利的驱使下，会产生“监管俘虏”现象，寻租、违规、腐败会时有发生。对城市公用事业监管机构的监管主体应该是多元的，既有权力、行政、司法部门，也有公民和社会团体。不仅如此，监管的方式也应该是多元的。所以，对于监管者的监管，不应再追求某一主体或某一方式的单独作用，而应该探索多元主体和方式的有效配合和互动。
（1）加快绩效评估机制和责任追究制度的建设
在我国城市公用事业监管机构内部，以“成本―收益”分析程序为基础，以效率、效益、公正三大原则为标准，构建一套完整的绩效指标体系，衡量监管机构的成本和收益，加强对监管机构的绩效评估，根据权力和责任对等的原则和评估结果，追究相关责任。“建立一种新型的、以结果为导向的责任机制，即要求监管机构的行政人员不仅要对行动的过程负责，更要对其行动的结果负责，从而避免逃避责任现象的发生。这种新型责任机制的实施，把行政人员的责任与其行动的结果直接联系起来，在很大程度上保证了城市公用事业监管职能的履行”。
（2）建立资格考核制度
我国对城市公用事业监管机构从业人员的资格考核制度尚不完善，仅作出一些原则性的规定。如“电力监管机构从事监管工作的人员，应当具备与电力监管工作相适应的专业知识和业务工作经验。”仅靠这些原则性的规定很难把从业人员资格考核制度付诸实践，政府应该建立更为详细的公用事业监管机构从业人员的资格考核制度，以保证监管者具有相应的能力和素质。在此基础上，还可以尝试着建立监管机构年度资格考核制度。监管机构作为行业主管机构，应客观公正地分析阻碍该行业市场竞争机制顺利运行的因素、并据此制定能够消除这些不利因素、维护公平竞争秩序的行业监管法规。对此可以制定成一系列可考核的指标，并根据这些指标每年对监管机构进行资格审查[6]。
（3）完善司法制度
城市公用事业民营过程中，监管机构和民营公用企业关系复杂，尤其在民营化的初期，双方关系通常是以合同形式呈现出来的，双方通过合同明确各自的责任、权利和义务，约束各自的行为。一旦合同出现纠纷，作为行使政府职能的行政权力就可能和民营公用企业的民事权利产生冲突，民营公用企业常常会处于弱势地位。这时，司法制度作为“最后的仲裁者”，在裁决各方利益纷争和纠正监管机构侵权行为方面就会起到决定性的作用。目前的关键是确立司法机构的独立性，树立司法权威。
（4）建立公众监督管理机制
城市公用事业的首要服务对象是城市居民，居民的消费需要和倾向会在一定程度上影响城市公用事业的运作和发展，同时城市居民也是对监管者的行为进行有效监管的重要主体，因此应当重视居民对公用事业监管的参与。首先，应对公用事业建立听证制度，特别是价格听证制度，这是对城市居民参与权、知情权的一种肯定，为规范价格行为，稳定市场价格水平，保护消费者权益提供制度上的保障。其次，监管机构应及时公布监管信息，使公众容易获取所需信息。可以建立监管信息网站，实现公众与监管者信息互动，监管者也可由此获得公众关注的对监管政策的评价。再次，在城市公用事业民营的过程中，应积极收集和听取城市居民的意见，向居民发放公众意见调查表，征求他们对民营化方式、程序、项目可行性等的建议。第四，应充分发挥传媒的监督作用，报纸、杂志、电台、电视台等媒体应设有专栏或提供专题论谈、专题节目及公众热线等，反映公众对公用事业服务的意见和投诉，反映监管机构在监管过程中的违法行为等，为城市居民建立良好的监管途径。
参考文献：
[1]袁俊．市政公用事业特许经营权招标、拍卖中存在的问题及监管对策[J]．特区经济，2007（11）：247.
[2]Littlechild，S.Regulation of British Telecommunication’s Profitability．London：HMSO，1983.
[3]闫海，宋欣．公用事业特许经营的政府监管研究[J]．理论与现代化，2011（3）：44.
[4]杨丽娟．公用事业民营化的行政规制[J]．经济师，2011（4）：85.
[5]冯中越，林雪梅．北京市城市公用事业激励性管制．经济研究参考，2005（45）：23.
[6]焦金雷．公用事业民营化的政府监管．山东师范大学学报（人文社会科学版），2005（5）：142.
（责任编辑：骆小平）