首都环境建设精细管理的若干思考|首都航空空乘就是个坑

  一、对环境建设精细管理的认识      实施“精细管理”之前必须明确什么是“精细管理”。精细管理从概念上说,是一种管理理念和管理技术,是通过规则的系统化和细化,运用程序化、标准化和数据化手段,使各组成单元精确、高效、协同和持续运行。精细管理要求在管理中突出细节、数据、流程和工具,避免权力、经验和感觉的干扰。
  基于精细管理的概念,从环境建设领域深入理解精细管理应从以下九个方面入手:
  一是精细管理应是一种管理方法。管理是将有限的资源发挥最大效能的过程。实现精细管理必须建立科学量化的标准和可操作、易执行的作业程序,以及基于作业程序的管理工具。
  二是精细管理是一种管理理念。它体现了对完美管理的追求,是严谨、认真、精益求精思想的具体贯彻。
  三是精细管理也是一种管理要求。通过标准化、规范化的手段,对作业流程的实施严谨、精确的管理,是实现资源发挥最大效能的重要方面。
  四是精细管理应突出服务意识。要求管理者从监督、控制为主的角色向服务、指导为主的角色转变,要更多地关注和满足被服务者的需求。
  五是精细管理应是在已有管理手段上的提高。精细管理应关注运行管理的各单元和各连接环节,更多的是基于原有管理基础上的改进、提升和优化。
  六是精细管理应体现优化和便捷。精细管理不是无限放大管理细节,突出细节才能保障整体流程的顺畅和高效,应通过精细管理实现流程和运行的快速便捷,而不是更加繁琐。
  七是精细管理应突出责任意识。精细管理流程的顺畅高效是各环节高度明确责任的体现,落实责任就必须有严格的考核奖惩制度进行约束。
  八是精细管理应宏观微观并重。在管理细节方面需突出精细管理的意识、方法和手段,但不能仅限于细节的精细。在宏观管理方面,在大的统筹协调方面,也应突出精细管理的要求。
  九是精细管理应是持续的过程。精细管理不是运动,内外环境的变化和被服务者的要求都需要精细管理进行持续的自我完善,我们需要建立一种自上而下积极引导和自下而上自觉响应的、具有自我适应能力的常态化精细管理模式。
  基于以上几点认识,应该明确首都环境建设领域的精细管理应是一项综合性系统工程,涉及城市环境的规划、建设以及运行服务和保障,需要有效整合首都环境建设资源,全面推动环境建设体制机制的创新,在法规政策、标准规范、责任落实、考核评价、信息共享等方面大胆突破,才能理顺各种管理资源,实现城市环境精细管理的常态化的转变。
  
  二、环境建设精细管理需突破的问题
  
  在目前的情况下,实施环境建设精细管理面临的问题有很多,如着眼取得根本性的突破,最需解决的问题主要是以下几个方面:
  第一,重建轻管的思想与模式。城市建设固然重要,科学的规划和高标准的建设为城市管理提供物质基础和技术条件,没有科学合理的规划和建设,必定给城市管理带来事倍功半的难度。但对于首都北京来说,大规模的大拆大建时期已经走过,目前需要的是城市环境和管理的相对稳定,这样才有利于城市和经济的稳步发展,才有利于首都北京风貌特色的保护,才能满足群众对环境相对稳定的需求,才能有利于社会财富的积累。长期以来,我们经常提到“三分建、七分管”,但实际情况是重建轻管的思想依然顽固,首先从财政体制上就没有根本扭转。因为建设项目资金有保障、资金量大,一些管理部门也争着上项目、搞建设,但在管理方面的投入严重不足,维护和管理的费用标准偏低、人员队伍短缺、技术手段落后等相关保障缺乏,导致城市管理、执法等相关部门疲于奔命,实际效果却不尽如人意,长此以往导致管理动力不足和管理效果不佳。因此,基于“重建轻管”下的各种管理体制、机制和模式,必须向“建管并重、重在管理”的方向转变,加大管理资金投入、提高经费标准、壮大人员队伍或进行相关部门及队伍的整合等,才能真正推动精细管理的落实。纽约、东京、伦敦等世界城市的建设历程已经证明,管理出效率、出效益、出财富,只有城市管理得好,才能巩固和发展城市建设成果。
  第二,部门行政的分散与低效。城市环境管理是一项综合性很强的系统工程,城市环境问题也多为综合性问题,但目前部门分工越来越细,部门利益的驱动导致在环境管理方面难以形成合力。很多法规政策也是从部门行政角度订立的,带有部门利益色彩,规避了管理风险,在实施中遇到了很多难以协调的问题,尤其在处理综合性问题上显现出部门行政的低效。在城市环境方面,部门分工的精细并不能体现精细管理的要求,它导致了综合管理的困难,这是强化细节、忽视整体的显著体现。专业管理的视野局限、责任局限形成了环境建设整体格局的短板,妨碍了整体流程和城市运行的顺畅高效。因此,实施精细管理必须打破部门壁垒,在目前的形势下,必须强化全面统筹协调部门的权威地位,通过一系列的规章、办法改善部门各自为政的情况,将部门分工细化,从精细管理的障碍变为精细管理的优势,充分调动专业部门的积极性,同时又服从于整体城市环境精细管理的需求,这是我们精细管理需要努力的目标。
  第三,环境责任的模糊与漠视。在首都城市环境建设委员会成立时,郭金龙市长提出首都环境建设委员会要在管理体制机制上有所创新和突破,形成首都城市环境建设委员会为统筹协调主体,各部门为管理主体,各区县为责任主体和各街乡为实施主体的环境建设格局。但长期以来,个别部门单位和少数人漠视环境责任,导致环境问题频出,具体体现在以下几个方面:第一,城市管理重心下移问题。城市管理在基层的责任较为模糊,尽管多次提管理重心下移,但依然有很多环境管理责任不在属地管理范畴,划分责任非常困难也难以实施。第二,个别规划建设单位漠视环境责任。有的问题是规划建设部门和单位在规划建设时没有为后期管理提供必要的条件,有的问题是部分开发商、道路建设单位不履行规划职责,遗留很多诸如拆迁不到位、公共设施设置不合理、停车设施不足、商业网点分布不合理等多种问题,导致后期环境问题频发,耗费了大量人力、物力,规划建设短视和违规行为产生的后果完全由后期末端管理部门承担,这种情况十分不合理,也难以从根本上解决环境问题,这就是规划、建设、管理流程没有统筹好,管理标准与规划建设标准有冲突的表现,在这方面就要严格追究相关建设单位的违规责任。第三,有的专业执法部门有法不依、惰于执法,以人员不足、经费有限成为不履责的借口,但又不愿将执法权限划入综合执法范畴,导致很多问题发展成为痼疾顽症。第四,群众的认识问题。少数群众和社会单位都认为环境是政府的事,因此品头论足的多,参与其中的少,应该明确城市环境建设不仅是政府的职责,更关系到广大群众的切身利益,每个人都应该从自身做起,主动参与到环境维护和管理中来,在这方面还要加大宣传动员,注重宣传角度,形成全社会维护环境、爱护环境的责任意识和舆论氛围。
  三、环境建设精细管理的基本原则
  
  基于上述认识,我们认为环境建设精细管理应遵循以下几个原则:
  一是全面统筹。不仅要统筹相关部门形成管理合力,更要用环境建设统筹规划和建设流程,参与城市规划的制定和各类建设项目的审核,为后期管理打下基础。
  二是资源集约。精细化管理要立足减少行政成本,要公开相关部门公共管理信息,充分利用已有的视频监控、网格化管理、交通监控等资源,做到部门信息共享、资源共享,减少重复建设。
  三是科学高效。在各类工作标准和法规制定方面,要立足以人为本,引入相关领域权威研究机构参与制定工作;在机制方面要立足运转高效,杜绝部门利益的阻碍。
  四是权责一致。根据权责对等原则,明确产权单位和主管部门的环境管理职责,赋予基层管理部门相应的管理权力,制定有针对性的考核评价办法,全面推行考核评价和行政问责。
  五是因地制宜。根据不同区域特点,实施各具特色的精细化管理模式,研究制定符合区域特色的各类标准和措施,实施各具特色的环境建设和管理。
  六是科技应用。在建设方面通过新材料和新手段的应用,实现各类设施功能的有效发挥;在管理方面,加强卫星监控、数字管理等方面的应用,探索新的科技手段,完善精细化管理工作。
  七是强化保障。城市管理方面,资金、技术、人员等相关保障必须落实,才能实施更加高效便捷的城市管理,才能从管理中体现服务的思想。
  八是群众基础。很多环境问题必须发动群众、走群众监督的道路才能从根本上扭转被动局面,群众在参与中受惠就会更加积极支持环境建设,必须在环境建设工作中突出群众的主体地位。
  
  四、环境建设精细管理的实施重点
  
  完善的环境建设精细管理涉及内容繁多,大体来看大致应从以下几个方面着手:
  第一,要明确环境建设精细管理的范畴。主要是开展对城乡环境建设总体状况的调查,重点是城市网格化管理部件基本情况,道路公共服务设施状况,各市政、环境、服务设施的权属,问题处理流程存在的不足,法规政策的空白,各类管理办法、工作标准的框架和需求,考核评价的形式等,建立环境建设总体情况数据库。组织环境建设相关领域专家开展问题分析和研究,探讨环境建设精细管理的差距和办法,提出环境建设精细管理的总体架构。
  第二,要从规划入手控制城市建设和管理。城市环境是有机的整体,绿地、水系、交通、环卫、管线、广告、市场、停车等都在相互影响、相互制约,从而形成统一的、有秩序的城市环境容貌。在规划方面,应着手统筹制定环境建设相关领域的规划,通过规划指导和规定相关建设行为、管理行为。这就需要将环境建设相关领域统筹考虑,从统筹角度制定较为完善的规划指导体系,为建设管理提供有力的支撑。
  第三,要制定形成环境建设精细管理标准规范体系。目前在专业技术标准、专业管理方面的标准较为完善,但在综合管理、城市运行、区域标准等方面的标准较为缺乏。因此,必须明确环境建设标准体系的框架,也就是明确标准体系的范畴,需要哪些标准,以及需要完善什么标准,需要制定什么标准,需要什么样的标准等等。这就需要进行相关研究,协调相关专业管理部门根据专业标准提出相关需求,统筹协调部门提出流程管理标准,同时注重标准的量化、操作性和科学性。目前来看,“块”的标准和流程管理标准较为缺失,比如主要大街和地区管理标准、胡同街巷管理标准、问题处理流程规范、统筹协调的规范等,都需要组织专家、区县和相关部门进行相应的制定和审核评估工作,形成较为完善的环境建设标准规范体系。
  第四,要逐步实现环境建设领域的权责一致。按照“市区联动、条块结合、以块为主、权随责走、责随事转”的城市改革方向,环境建设精细管理必须坚持权责统一的原则,明确市与区、条与块的职责分工,做到责权统一。坚持两级政府、三级管理的体制,继续推进城市管理重心下移,进一步落实街乡基层管理责任,对于辖区内的各类环境问题,街乡根据自身权责,切实落实管理和监督职责。制定措施严格落实各类市政基础设施、道路服务设施、道路管理等权属单位和主管部门的环境管理责任,管辖权的行使必须与环境责任的落实同步进行,同时推进部分设施、区域环境、居住小区环境管辖权下放区县。在强化权责的同时,要完善配套的资金投入机制,保障责任的落实。
  第五,要实现环境建设相关资源与信息共享。精细管理的实现依赖管理手段的进步。目前数字化城市管理网络已经覆盖城六区和昌平区,但在其他领域,如规划用地、建设项目、执法监督、公共安全、交通监控、市政监测、金融商业、医疗卫生、应急处理、群众举报、考核监察等均建设有信息化管理网络,这些网络也是城市运行管理的必要组成部分,本着降低行政成本,提高工作效率原则,数字化城市管理网络应与上述网络实现互联互通,进一步扩充建设为城市管理综合信息服务监督平台。这将极大地推进精细管理的手段进步,为精细管理的实施奠定坚实的基础。
  第六,要建立健全环境建设考核评价体系。目前,首都城市环境建设办已经出台了《首都城市环境建设考核评价办法(试行)》。这一办法如配以有力的实施细则,将改善环境建设方面考核评价乏力的局面。考核评价应该是涵盖条块的考核评价,在手段方面不仅要进行严格的专业考核,更要逐步加大社会评价的比重,让群众从切身体会出发进行评价。城市环境的管理是城市的核心,也是为群众服务的重要体现,应把管理绩效作为政府考核评价的重中之重,应将城市环境的管理绩效纳入市、区经济社会发展的考核评价之中,大力推动环境建设考核评价纳入组织人事考核和行政效能监察重点内容。考核评价体系最重要的是奖惩办法的落实,必须制定严格的奖惩办法,对于环境建设方面不作为、推诿和群众反映不佳的,要坚决依照相关人事规定和监察条例进行严格处理,逐步实现环境建设考核评价的一票否决制度。
  第七,要建立适应环境建设精细管理的财政保障体系。首先要全面推动市、区、街三级环境建设中长期规划的制定、完善和量化,便于落实财政资金。其次是要制定环境建设相关标准和规范,量化不同工作的标准,明确财政投入依据。根据事权、财权对应原则,必须明确日常管理维护项目和标准,有些项目需要提高经费标准,落实日常运行维护管理的资金保障。第三,需根据环境建设临时性工作较多的特点,预留财政预算指标和机动资金,满足应急工作需要。还有,就是要以考核评价体系为依据,逐级建立精神和物质奖励制度,落实奖励资金,尝试以奖代补,加大激励作用。同时还要实现多元投入,在某些领域通过市场运作方式解决资金投入,打造社会资金投入的平台。
  第八,建立完善环境建设精细管理长效运行体系。这一体系的建设需要全面整合首都城市管理资源,对这一体系的要求是指挥有效、权责明确、运行高效、反映迅速、处置得当、监督有力、制度健全。首先要进一步落实和推广网格化管理,最终目标是整合公安、城管、卫生、园林、水系等管理系统,将其逐步充实为城市管理综合信息平台。其次,网格化管理的落实还要制定形成全市网格化管理标准和流程规范,明确发现、反馈、解决流程和时限,明确相关部门和单位的责任。第三,还要整合执法、监督、管理资源,形成综合管理、联合执法的有利机制。此外,还要协调各主责部门和各区县制定城市管理各相关领域的长效、细化管理制度和标准,全面落实日常管理制度、队伍、资金、责任、处罚等问题,形成环境建设精细管理运行体系。
  第九,要着力形成社会参与的良性机制。需进一步发挥已有的“门前三包”和“军民共建”等模式,同时建立并完善新闻媒体曝光机制、群众热线举报机制等市民与政府交流平台,完善群众反映问题的处理流程和考核办法,把切实解决群众身边环境问题作为长效工作,提高群众监督和媒体监督力度。把群众评价、社会评价、媒体评价作为考核评价办法的重要组成部分,发动社会力量参与到环境建设相关工作的评价中来。通过媒体宣传、社会宣传和公益劳动等形式发动社会各界参与环境建设工作,提高市民环境意识,落实社会单位环境责任,形成环境建设社会共建的良好工作格局。
  
  (责任编辑:黄荔)