[摘要]1971--1982年，为了对付经济衰退，加拿大新民主党政府在萨斯喀彻温省执政期间推行了120余项创新政策，加强了政府对经济的干预，完善了社会保障制度。危机的压力、选民的支持、该党的创新传统和布莱克尼总理个人因素等共同促成了创新政策的成功施行。新民主党政府的创新政策在加拿大产生了重大影响，也为后世留下了一些宝贵借鉴。
[关键词]加拿大，萨斯喀彻温省，新民主党，创新
[中图分类号]K7 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2012)06―0057―05
萨斯喀彻温省(简称萨省)是加拿大三大草原省之一和最大的产粮区，有“加拿大面包篮子”之称。1971--1982年，新民主党政府在该省执政，被誉为“创新政府”。
据加拿大学者埃莉诺・D・格洛尔研究，抛却从他省或别国借鉴、发展的创新政策不谈，在萨省新民主党的政策中具有独创性的创新政策就占了89％。她甚至称赞道：“加拿大萨斯喀彻温省是第二次世界大战后社会民主时代最始终如一的政策创新者。”萨省新民主党政府在执政11年里推行的创新政策，在该省乃至整个加拿大都产生了重大而深远的影响，也留下了一些经验教训，是一个极具研究价值的课题。
一、新民主党政府创新的历史条件
萨省新民主党政府采取创新政策绝非偶然。经济危机的压力、选民的支持、新民主党的创新传统，以及布莱克尼总理个人因素等等，构成了新民主党创新政府的动力，而它们之间的相互交织和影响，也促进了其创新政策的成功。
1 危机的压力
20世纪70年代中叶，西方资本主义国家的经济进入了“滞涨”阶段，加拿大也不例外。在经历了1969--1970年经济危机后，加拿大又遭遇了1974--1975年的经济危机，经济随之进人了“滞涨”时期，1981年7月陷入了战后最严重的经济危机之中。危机期间，1982年的实际国民生产总值比1981年下跌了4.4％，工业生产的降幅为16.2％，失业率高达12.8％，通货膨胀率高居10.8％的双位数水平。
1971年冬，新民主党领袖艾伦・布莱克尼发表竞选演说，向公众提交了该党设计的萨省发展计划――“人民新政”。新民主党的这本小册子囊括了该党主要的政纲条款，其中规划了该党上台后将要推行的方针和计划。通过“人民新政”，新民主党力图使该省居民坚信，在他们的领导下，萨省会跻身加拿大社会、经济发展的前列。这一政纲是当时加拿大历史上最全面的竞选纲领，只有1993年联邦自由党出台的一个“红皮书”堪与之媲美。
2 选民的支持
萨省新民主党政府创新的另一动力来自于萨省人民的需求与推动，对此最早可追溯到20世纪初到20世纪40年代由教会、农民和教师联合开展的社会福音运动。该运动意在通过政治、工会和社会福利组织等途径改善工人的生活条件。
作为一个较小的贫困省，由于深处腹地、自然资源匮乏和以农业为主的单一经济结构，萨省不得不为了解决基本的生存问题而付出更多的努力。这一环境也使得草原居民具有一种“孤立感”和“不安全感”，也只有真正能够带来利益和好处的政策才会得到他们的支持和拥护。在其竞选纲领“人民新政”中，新民主党对比和分析了其与上届自由党政府的不同之处，这对萨斯喀彻温省的居民无疑具有吸引力。此外，该纲领代表了新民主党多数党员的意见，在某种程度上也就是他们所代表的萨斯喀彻温人民的意愿，从而保证了新民主党选举的最终胜利。
新民主党于1971年执政后实施其“人民新政”。随后分别在1975年、1979年的第二、三次竞选中获胜。纵观萨斯喀彻温新民主党政府11年的执政历程，第二次连任后，新民主党政府增强对资源经济的干预力度，主要表现在政府将一半以上的钾碱工业收归省有，并在石油、铀等资源领域设立了王室公司。第三次连任，政府发起了所谓的“合理克制”(responsible restraint)，表示将暂停新的或现有的社会计划，同时继续扩大对资源经济的干预，由此所得的资源税收入缓冲了财政危机对萨省人民的影响。
新民主党政府连任的成功直接证明了选民对政府的支持力度，也对该党推行创新政策提供了便利。而新民主党的长期执政，不但为政策的连续性提供了必备的条件，同时也为创新政策的采用、实施和评估赢得了充分的时间。
3 党的创新传统
新民主党本身有着深厚的创新渊源，该党是一个社会民主主义政治党派，前身为1934年在西部成立的“平民合作联盟”。1961年，平民合作联盟与加拿大劳工大会联合成立新民主党。它在省和联邦两级的选举中以左翼政党的姿态出现，虽未曾在联邦执政，但在省级选举中多次获得胜利。20世纪70年代至90年代，除了1871--1982年在萨省执政外，新民主党还在西部的马尼托巴省、不列颠哥伦比亚省和东部的安大略省多次执政，是加拿大的第三大政党。
“平民合作联盟”本身就是一个颇具创新性的激进党。它在30年大危机时代应运而生，其主要力量集中在草原省，尤其是萨斯喀彻温省。
1944--1964年，“平民合作联盟”在萨省执政，引进了众多创新举措，不仅加强政府控制，而且还主张政府掌握主要工业、财政和公用事业的所有权；不但采取一些社会措施，而且提倡一个全面的社会计划，在加拿大建立一种新的社会秩序。“平民合作联盟”与传统的两大政党――自由党和保守党不同，为加拿大带来了一股清新的政治空气，它的创新传统更是为其后的新民主党所继承。
4 布莱克尼总理个人因素
艾伦・布莱克尼毕业于新斯科舍省哈利法克斯市达尔豪斯大学法学院，由于成绩优异荣获罗兹奖学金(Rhodes Scholarship)赴牛津大学深造，并在那里学习经济学、近现代史和哲学。
回国后，布莱克尼在萨斯喀彻温省道格拉斯政府中任职，并在行政机关逐渐占据高位。1960年他赢得竞选并很快加入内阁。1962年，平民合作联盟政府推出北美第一个由政府税收赞助的公共医疗保障系统(pubhc tax-financed health care sys-tem)。该政策招致大多数医生的反对，导致了7月1日的大罢工。布莱克尼在此次罢工谈判中发挥了关键作用，危机结束后被任命为卫生部长。1970年，布莱克尼担任新民主党领袖，1971年冬，带领新民主党成功地击败自由党，在萨省上台执政。
可见，他本人在担任总理前，就有丰富的政府工作经验，为萨省政府的成功创新奠定了基础。
二、新民主党政府的创新政策
埃莉诺・D・格洛尔认为：“创新应该包括两层含义：一是新，包括发明新东西，产生新想法，对业已存在的事物加以改进等方面的内容。二是传播，包括采用新方法完成现有任务；传播新思想；采纳他方成果；用新视角看待问题等等。”
萨省新民主党当政期间，布莱克尼政府先后实施的126项创新政策中，首创政策占89％，包括 建立土地银行，将钾碱工业收归省有；为低收入家庭提供收入保障，确保工人工作环境的健康与安全，推行收入折合养恤金制度，为因工伤残工人提供生活保障等等。而王室公司、牙齿保健计划、就业援助计划等尽管是新民主党政府借鉴了前人或他省成果得来的，但是在具体实施过程中，都结合了萨省本土的创新实践，具体政策归纳如下。
1 王室公司
在加拿大，国营的公司和其他经济组织，统称为王室公司，许多重要经济部门都由王室公司掌控。在萨斯喀彻温省，公用事业企业大都以王室公司的形式成立。
建立和投资新的王室公司并通过王室投资公司加强对它们的控制是布莱克尼政府的主要经济发展战略。将钾碱收归省有这一创新举措就是萨省政府的得意之作。
在王室公司中发挥主导性作用的是王室投资公司。据1982年加拿大财政邮报所列公司前500强名单显示，王室投资公司居第十四位，其实力可见一斑。
王室投资公司是省王室公司的控股公司，其核心机构是省政府内阁委员会(cabinet commit-tee)，主要负责相关人员的任命，批准王室投资公司的经营计划和预算，监控和评价附属公司的运作等等。
王室投资公司各附属公司也都设有各自的委员会。各子公司需向总公司提供年度报表，总公司据此编制综合反映公司财务状况、经营成果及现金流量的会计报表，从而更准确地评估萨省经济的总体形势。萨省王室投资公司的财务报告书几乎反映了该省王室公司的所有活动。王室投资公司通过对本省主要资产的管理和各级王室公司委员会的介入，达到监控全省经济活动的目的。
王室公司的资金筹措方面，省政府鼓励个人投资，并保证给予最低5％的复利回报。1978―1982年，省政府共向王室公司投资23.18亿美元，其中14.93亿美元为借债所得，剩余8.25亿美元由资源税中获取。
2 农业政策创新
新民主党上台之前，农业一直以来都是萨省的主导产业。萨省农业政策主要包括农田的保护使用和所有权政策，农民收入补贴以及技术政策等等。
新民主党政府上台伊始就推出了“土地银行”计划。省政府从退休的农民那里购买农田，建立一个“土地银行”，将购买的土地以合理的利率租给刚刚从事农业或居于边远地区的农民，在其不超过65岁之前都可以放心租种，一旦租种满五年，就可以向政府购买。计划主要是为了鼓励年轻人留在土地上进行耕种，并通过购买和售后回租土地的方式，方便一个家庭内部土地使用权的转让。
1974年，新民主党推出的《农田安全法》，对能够获取萨省农田的所有者做出了限定，同时规定非萨省居民拥有萨省土地的上限为160英亩，后又提高至320英亩，非本省企业不得超过10英亩。
之后，政府又根据《萨斯喀彻温农田所有权法案》出台了一条修正案，规定了允许外国人在萨省拥有土地的最低限额，并对“外国土地所有权”(Foreign Ownership of Land)一词做出了进一步的界定，将范围扩大到在萨省拥有或想要获得土地但却从不耕种的非萨省加拿大人。
萨省关于处理外国土地所有权的做法成为马尼托巴省和艾伯达省的榜样，由于萨省此举已经得到了公众和法律上的认可，为他们顺利处理类似问题铺平了道路。
此外，在农民收入方面，萨省政府对谷物种植者和家畜饲养者提供了各种形式的价格和收入补助，以确保农业生产的稳定。
3 社会公正
在这一方面，新民主党政府的政策创新集中体现在对社会弱势群体(儿童、穷人、老人和残疾人等等)的援助上。
1971年9月，卫生厅厅长沃尔特提交了萨斯喀彻温省牙齿保健计划。1974年9月，萨斯喀彻温儿童牙齿保健计划正式开始运作，在学校内为12岁以下的儿童提供免费服务。该计划邀请本省年满6岁的所有儿童加入，这是首批参加牙齿保健计划的儿童。该计划在北美独一无二，在其运作时间内，萨省儿童牙齿保健计划在世界各地颇负盛名，被誉为最先进、最成功的儿童牙齿保健计划。
政府还为低收入家庭提供收入保障。1974年，新民主党政府推行了“家庭收入保障计划”，为贫困家庭提供额外的收入保障。1974年补助额为每月每户93美元、儿童每月每人33美元，1981年提高到每月每户147美元，儿童每月每人47美元。
1975年10月，“老年救济金计划”正式启动，为年龄超过65岁的低收入市民提供救济金。该计划规定，每月为每位鳏寡老人发放20美元的救济金，其他老伴尚存的发放36美元的救济金。到1980--1981年，救济金额调整为鳏寡老人25美元，其他人45美元。1977--1978年，救济金支出额达到最高点，共计790万美元。
就业方面，鉴于接受社会援助人数的激增，社会福利政策面临了极大挑战。1972年政府设想了一个就业援助计划(Emplpyment Support Program)，并于1973年5月开始试行。
计划采用小团体社会工作模式(small goupsocial work paradigm)，采取有计划、主动发展的办法，以社区为单位为居民提供服务，为那些不事生产的“闲人”提供就业机会。新民主党政府大规模开发公共和私人住宅区建筑等项目工程就是在这一动因下进行的。
政府引导对某项目感兴趣的个人或团体组成一个新团体，明确他们自己或其所在社区所需工程项目，制定详细商业方案申请资金。一旦申请批准，工作人员就会给为他们的工程项目提供各种诸如预算、工资单、汇款、投标保函、保险等方面的援助，确保计划的顺利实施。
4 劳资关系
1971年8月，萨省通过了一条修正案，规定每周40小时的工作时间，将最低工资提高到每小时2美元，1982年又调整为每小时4.5美元。在当时加拿大各省中，萨省的最低工资金额是最高的。
1972年颁布《职业健康与安全法》，这是北美第一个关于职业健康与安全的立法性文件。
1974年，萨省政府强调了工人的知情权、参与权和拒绝权。工人应该有权了解工作环境的危险性，工人应该有权参与日常对工作场所存在危险的检测、评估和削减活动，工人应该有权拒绝在危险的工作环境下工作且不必担心报复。三者相互依存，缺一不可。
关于伤残工人的赔偿问题，萨省新民主党政府推行了“收入折合养恤金制度”(incomerepNce-ment system)。工人如若受伤，养伤期间可领取平常工资的75％。因工伤而导致永久性伤残的工人会一次性获得所有赔偿金。至于因工死亡的工人，根据萨省1979年相关法规规定，雇主会为其配偶发放死者生前的全额工资五年，或一直支付死者工资直到死者幺儿或幺女年满16岁。
三、新民主党政府创新的影响
1971--1982年，萨斯喀彻温省新民主党政府当政11年，其政府创新取得了巨大成功，使得该省不仅未像加拿大其他省份那样遭受经济萎缩和 衰退，甚至保持4.88％实际年平均增长率。这种创新实践经验对加拿大各级政府，乃至世界上所有具有创新意愿的国家都有一定的借鉴意义。
从1971到1981年，萨省省内生产总值翻了两番，从35.9亿美元增涨至154.4亿美元。10余年来，萨省失业率一直保持相对较低的水平，失业率介乎最低2.8％和最高4.9％之间，几乎相当于加拿大国内平均失业率的一半，在加拿大各省失业率排名中处于最低或仅次于最低的位次。
以王室公司为例：1980年，萨省王室公司总资产为43.63亿美元，收入额为1.826亿美元，再投资收益额为5.895美元，共提供了15000多个就业岗位。
到了1982年，王室公司成为萨省最大的雇主，王室公司的资产占萨省省内生产总值的三分之一，占萨省总投资额比重的四分之一强。
政府创新的意义绝不仅仅局限于单个政府，更在于它的传播、扩散并最终实现其潜在的经济价值。萨省新民主党的创新政策对整个加拿大也产生了相当的影响。
如表1所示，加拿大联邦政府和一些省政府采纳了萨省的创新政策。新民主党当权时期，在经济上创建王室公司开采石油、天然气，经营电脑公司；限制外国人持有本省农田的数量，稳定猪肉价格。在社会福利方面，为低收入家庭提供收入保障；确保工人工作环境的健康与安全，维护工人基本权利，为因公伤残工人提供收入折合养恤金；为12岁以下儿童提供免费牙齿保健服务等等，这些政策都得到了加拿大联邦政府或他省的认同，并在一定程度上得到了推广。
创新总有一定的目的性，有时甚至不得不为。缓解经济压力是萨斯喀彻温新民主党政府能够成功创新的催化剂。
就目前而言，政府创新并不是一个新话题。随着政府对于其自身政治系统改革与完善的高度重视，政府创新已经成为了一个普遍性的全球趋势。据1999年进行的一次调查表明：在过去的二十年里，全球有40％的国家至少进行过一次重要的改革；15％的国家有过局部的某些政府管理改革；25％的国家有过两次或两次以上的重要改革，但往往随着政府的更替而结束。
近年来，联合国一直致力于倡导和推动政府创新。1999年，联合国成员国共同举办了“全球政府创新论坛”，为各国政府展示和推广其改革和创新经验提供了广泛的舞台。“政府创新”的政治改革在全球范围内开展得如火如茶。
70年代中叶，西方资本主义国家的经济进入了“滞涨”阶段：生产停滞与通货膨胀并存，凯恩斯主义失灵，从而兴起了强调稳定货币供应量增长的货币学派、主张从供给角度制定政策的供应学派，以及对凯恩斯主义加以修改补充的新凯恩斯主义。进入80年代后，货币供应理论在西方国家(包括加拿大)盛行，他们反对过多的国家干预，尤其反对战后凯恩斯主义的理论和政策主张。
在当时国家干预时代似乎业已过去、各国政府都开始主张给经济松绑的历史大背景下，萨省新民主党政府根据本省的情况，仍然依托政府的力量对经济和社会进行必要的干预，从而完成政府的各项创新改革政策，取得了良好的效果。新民主党政府的创新精神和勇气令人钦佩，其创新之举走在其他省份乃至他国的前列，为今日政府的治理提供了宝贵的借鉴。